Είναι πλέον κοινή συναντίληψη στη Χώρα ότι η πολυθρύλητη ανάπτυξή της πρέπει να βασιστεί σε ένα μεγάλο πακέτο άμεσων και στοχευμένων επενδύσεων. Διαφορετικά, η προοπτική της είναι απελπιστικά αμβλεία.
Μάλιστα, ο επόμενος Πρωθυπουργός της Χώρας, Κυριάκος Μητσοτάκης, ήδη προέβλεψε την εισαγωγή στο μελλοντικό κυβερνητικό σχήμα ενός Υφυπουργού, ο οποίος θα ασκεί όλες τις αδειοδοτικές αρμοδιότητες για τις στρατηγικές επενδύσεις στις περιπτώσεις εκείνες που οι καθ’ ύλην αρμόδιες αρχές χρονοτριβούν στην υλοποίηση των επενδύσεων.
Είναι όμως το έργο ενός τέτοιου Υφυπουργού απλό; Θα κληθεί αυτός να διεκπεραιώσει εύκολες παρεμβάσεις και τομές; Ποιο πρέπει να είναι το επίπεδο και οι γνώσεις του; Και πόσο καθοριστικό θα είναι το νόημα και η ουσία της δράσης του; Θα αποφασίζει μόνος ή το πλαίσιο δράσης του θα είναι προκαθορισμένο και ενταγμένο όχι μόνο στην ευρύτερη κυβερνητική λειτουργία αλλά και στην ευρωπαϊκή (ενωσιακή) νομοθεσία και στοχοθεσία; Ειδικά για τις άμεσες ξένες επενδύσεις (foreign direct investments - FDI), το πλαίσιο δράσης ενός τέτοιου Υφυπουργού είναι διφυές, εμπεριέχει δηλαδή και νομοθετικά αλλά και οραματικά περιγράμματα.
Καταρχάς, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ένωσης (ΔΕΕ Γνωμοδότηση 2/15, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=190727&doclang=EL) οι άμεσες ξένες επενδύσεις είναι οι επενδύσεις φυσικών ή νομικών προσώπων που χρησιμεύουν στη δημιουργία ή στη διατήρηση σταθερών και άμεσων σχέσεων μεταξύ του επενδυτή και της επιχειρήσεως για την οποία προορίζονται τα επενδυτικά κεφάλαια ενόψει της ασκήσεως οικονομικής δραστηριότητας σε συγκεκριμένη χώρα.
Όσον δε αφορά, το πρώτον, δηλαδή τις νομικές συντεταγμένες δράσης του εν λόγω Υφυπουργού, αυτές καθορίζονται σε πρώτο πλάνο από την ενωσιακή έννομη τάξη: Το άρθρο 207§1 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) ορίζει ότι οι πράξεις της Ένωσης στον τομέα των ‘‘άμεσων ξένων επενδύσεων’’ εμπίπτουν στην κοινή εμπορική πολιτική. Κατά δε το άρθρο 3§1, στοιχείο ε’ της ΣΛΕΕ, η Ένωση έχει αποκλειστική αρμοδιότητα στον τομέα της κοινής εμπορικής πολιτικής.
Συνεπώς, αφού οι άμεσες ξένες επενδύσεις ενσωματώνονται στην κοινή εμπορική πολιτική της ΕΕ και αφού η κοινή εμπορική πολιτική της ασκείται κατά αποκλειστική αρμοδιότητα από την ίδια την Ένωση, είναι ευνοήτως συναγόμενο το συμπέρασμα ότι ο εν λόγω Υφυπουργός (ως Υφυπουργός κράτους-μέλους της ΕΕ) ούτως ή άλλως θα δεσμεύεται κατά την ενάσκηση του έργου του, και ειδικά στο υποπλαίσιο των FDI, από την ευρωπαϊκή νομοθεσία και στοχοθεσία στον συγκεκριμένο τομέα. Η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) δηλαδή στις ξένες άμεσες επενδύσεις είναι αποκλειστικά αρμόδια να εγκρίνει οποιαδήποτε δέσμευση του υποδεχόμενου την επένδυση κράτους - μέλους (κ-μ) έναντι του επενδυτή, εφόσον αυτός έχει τη δυνατότητα πραγματικής συμμετοχής στη διαχείριση ή στον έλεγχο της εταιρίας που ασκεί την οικονομική δραστηριότητα (δηλ. της εταιρίας που επενδύει).
Διευκρινιστικά, δέον να τονιστεί σε τούτο το σημείο ότι σε άλλα είδη επενδύσεων (και πάντως όχι σε FDI), ήτοι σε επενδύσεις του άρθρου 4§1 και 2 της ΣΛΕΕ (πχ κοινωνική πολιτική, περιβάλλον, μεταφορές, ενέργεια) υφίσταται κοινή συναρμοδιότητα της ΕΕ και των κ-μ στον έλεγχο των επενδύσεων, ή, όπως ορθώς λέγεται στα νομικά, κατοχυρώνεται συντρέχουσα αρμοδιότητα μεταξύ της ΕΕ και των κ-μ.
Πάντως, το νομικό πλαίσιο για τις ξένες άμεσες επενδύσεις στην ΕΕ (άρα και στην Ελλάδα) έχει ήδη αποκρυσταλλωθεί με τον πρόσφατο (της 19ης Μαρτίου 2019) υπ’ αριθμ. 452/2019 Κανονισμό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (για τη θέσπιση πλαισίου για τον έλεγχο των άμεσων ξένων επενδύσεων στην Ένωση). Ο Κανονισμός προβλέπει τη δημιουργία μηχανισμών ελέγχου των FDI από τα κ-μ κυρίως για λόγους ασφάλειας ή δημόσιας τάξης και αναβαθμίζει τον εποπτικό ρόλο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Κομισιόν) όταν ο επενδυτής μιας FDI σχετίζεται με την κυβέρνηση τρίτης χώρας ή εκτελεί εξερχόμενα έργα ή προγράμματα υπό κρατική καθοδήγηση τρίτης χώρας (είναι προφανής εδώ η αγωνία της ΕΕ να αντισταθμίσει τις συνέπειες της οικονομικής παγκοσμιοποίησης ή και να ‘‘φιλτράρει’’ τον κινέζικο οικονομικό επεκτατισμό).
Ο άνω Κανονισμός ορίζει συνεκτιμητικό πλαίσιο κριτηρίων περί του κατά πόσο μια FDI είναι πιθανόν να θίξει τη δημόσια τάξη ή ασφάλεια ενός κ-μ (υποδομές ζωτικής σημασίας, τεχνολογίες που έχουν κρίσιμη σημασία, πρόσβαση σε πληροφορίες ευαίσθητου χαρακτήρα, ελευθερία και πολυφωνία μέσων ενημέρωσης) και περιέχει και παράρτημα έργων και προγραμμάτων ενωσιακού ενδιαφέροντος επί των ξένων άμεσων επενδύσεων (ευρωπαϊκά προγράμματα Galileo και EGNOS, Copernicus, Ορίζων 2020, διευρωπαϊκά δίκτυα τηλεπικοινωνιών, ευρωπαϊκό πρόγραμμα βιομηχανικής ανάπτυξης στον τομέα της άμυνας).
Στα υπόψη του ο νέος Υφυπουργός θα πρέπει, επίσης, να έχει τον Οδηγό της Κομισιόν για τις ξένες άμεσες επενδύσεις στην ΕΕ (Commission Staff Working Document on FDI in the EU http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/march/tradoc_157724.pdf), τον Κανονισμό 1219/2012 για τις μεταβατικές διευθετήσεις σε διμερείς επενδυτικές συμφωνίες μεταξύ των κ-μ και τρίτων χωρών (https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:351:0040:0046:EN:PDF), ή και ολόκληρη την ατζέντα της ΕΕ για το εμπόριο και τις επενδύσεις (ενδεικτικά ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/investment/). Και πάντως θα πρέπει να διαθέτει σοβαρή γνωστική επικάλυψη, έστω και σε επίπεδο συμβούλων του, του ενωσιακού και ελληνικού Δικαίου περί συγκεντρώσεων (είναι το περίφημο merger control law) και του Δικαίου περί κρατικών ενισχύσεων (γνωστού ως state aid law).
Αλλά βεβαίως ο ρόλος ενός ‘‘Υφυπουργού για τις επενδύσεις’’, είναι (πέραν από τεχνοκρατικός) καταρχήν εξόχως πολιτικός, δηλαδή συνεπαγωγικά και οραματικός. Διότι, πέραν από τις ευρωπαϊκές και ελληνικές νομικο-τεχνικές ορίζουσες του πλαισίου υλοποίησης των επενδύσεων, πρωτίστως, το καθοριστικό ζητούμενο είναι υπό ποιο σκεπτικό, με ποια στόχευση και προκειμένου να επιφέρει ποια ειδικά αποτελέσματα γίνεται μια συγκεκριμένη επένδυση, εντασσόμενη σ’ ένα ευρύτερο και καλά μελετημένο και σμιλευμένο σχέδιο αναδιάρθρωσης και οικονομικής ανασυγκρότησης της χώρας.
Ο ‘‘Υφυπουργός για τις επενδύσεις’’, επομένως, πρέπει να είναι όχι απλά γνώστης αλλά καλά μυημένος στο σχέδιο της εθνικής (οικονομικής και όχι μόνο) αναδόμησης, διαφορετικά η αποστολή του θα τεθεί εν αμφιβόλω. Επί παραδείγματι, δεν θα νοούνταν ένας τέτοιος Υφυπουργός στη Γερμανία αν δεν γνώριζε καλά την αναγγελθείσα για την επόμενη τουλάχιστον δεκαετία οικονομική στρατηγική της Χώρας αυτής (η αναφορά είναι για: Peter Altmaier, Bundesminister fuer Wirtschaft und Energie, Nationale Industrie Strategie 2030).
Όλα δε τα παραπάνω έχουν ξεκάθαρα ‘‘τεράστια σημασία’’ αν αναλογιστεί κάποιος ότι η ΕΕ είναι παγκόσμια πρωταθλήτρια ειδικά στις άμεσες ξένες επενδύσεις. Χαρακτηριστικά, στο τέλος του 2017 οι Ευρωπαίοι επενδυτές είχαν επενδύσει σε FDI σε τρίτες χώρες το ποσό των 7,41 τρισ. Ευρώ (!), ενώ, αντιστρόφως, η ΕΕ δέχθηκε εντός της επικράτειας της από επενδυτές προερχόμενους από τρίτες χώρες FDI ύψους 6,29 τρισ. ευρώ!
Είναι, καταληκτικά, επιβεβλημένο ο (προαναγγελθείς) ‘‘Υφυπουργός για τις επενδύσεις’’ της νέας Κυβέρνησης να έχει και σφαιρικό επίπεδο γνώσεων επί του νομοθετικού και τεχνοκρατικού πεδίου στο οποίο θα κινηθεί, αλλά και συναίσθηση των πολιτικών στοχεύσεων της ‘‘επενδυτικής προσέγγισης’’ και ‘‘οικονομικής αναγέννησης’’ της Χώρας, έτσι όπως αυτές τίθενται σε ενωσιακό επίπεδο, σε επίπεδο ηγέτιδων δυνάμεων στην ΕΕ και βεβαίως έτσι όπως (αυτές) εξειδικεύονται με βάση το εγχώριο σχέδιο στρατηγικής σε επίπεδο εθνικής πολιτικής.
Με απλούστερα λόγια, ο νέος αυτός Υφυπουργός θα πρέπει να είναι ένας αξιομνημόνευτος άνθρωπος, που θα επιλεγεί αξιοκρατικά και θα δράσει τάχιστα. Μάλιστα, από τέτοιες ‘‘επιλογές προσώπων’’ θα κριθεί και ο ίδιος ο (μελλοντικός) Πρωθυπουργός αλλά θα εξαρτηθεί και η γενικότερη επιτυχία του έργου της επόμενης Κυβέρνησης. Η αξιοκρατία ήταν, και πολύ περισσότερο τώρα, συνεχίζει να είναι ένα από τα κορυφαία και κομβικά ζητούμενα της εθνικής πορείας και προκοπής.
Κατερίνη, 28/6/2019
ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ
ΔΙΚΗΓΟΡΟΣ
LLM IN INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW
LLM IN EUROPEAN LAW
Cer. LSE in Business, International
Relations and the political science
